통제를 권력으로 착각하는 정부

베이징은 일을 멈추는 데 극도로 능숙해졌다. 그것이 일을 일어나게 하는 데에도 똑같이 능숙해졌다는 뜻은 아니다.

권위주의 체제를 볼 때 국가 권력을 재는 기이한 방식이 거의 저항할 수 없게 된다. 정부가 막을 수 있는 일들을 세는 것이다.

기사를 사라지게 할 수 있는가. 돈이 국경을 넘지 못하게 할 수 있는가. 기술 회사에 제품을 포기하게 하고, 방송국이 난처한 주제를 논의하지 못하게 하며, 유명인을 공적 시야에서 지우고, 부유한 가족이 자산을 해외로 옮기지 못하게 하며, 규제 명령 이후 산업이 스스로 재편되도록 강제할 수 있는가.

이렇게 재면 베이징은 엄청나게 강력해 보인다. 중국 당국가는 개인과 기관에 열린 선택을 좁힐 수 있는 행정·금융·기술·강제 도구를 유난히 촘촘히 가지고 있기 때문이다.

그러나 이 정의는 두 가지 매우 다른 정치적 능력을 조용히 혼동한다. 원치 않는 행동을 막는 능력은 원하는 결과를 만들어내는 능력과 같지 않다. 그 두 능력의 차이는 현대 중국에 대한 가장 중요한 사실 중 하나일 수 있다.

정부는 국내 자산을 매력적으로 만들지 않고도 자금의 해외 이동을 어렵게 할 수 있다. 사람들을 낙관적으로 만들지 않고도 비관적 논의를 위험하게 할 수 있다. 결혼하고, 아이를 갖고, 더 열심히 공부하고, 더 소비하고, 제도를 신뢰하고, 창업 위험을 감수하고, 저축을 향후 20년에 투자하게 만들지 않고도 이혼, 낙태, 과외, 게임, 투기, 비판, 자본 도피를 더 비싸게 만들 수 있다.

첫 번째 범주는 통제이다. 두 번째는 권력에 훨씬 가까운 어떤 것이다.

그리고 중국은 정치 시스템이 첫 번째에 너무 집착해 두 번째를 손상시키기 시작할 때 무슨 일이 일어나는지를 점점 더 드러낸다.

명령의 비대칭

행동을 멈추는 것은, 수백만 명이 자발적으로 다른 행동을 선택하는 조건을 만드는 것보다 종종 훨씬 쉽다.

정부가 웹사이트를 싫어하면 웹사이트를 차단할 수 있다. 금융 거래를 싫어하면 그것을 처리하는 은행을 규제할 수 있다. 공개 논쟁을 싫어하면 그 논쟁이 퍼지는 어휘를 검열할 수 있다. 이러한 개입은 막강한 관료 기반을 요구할 수 있지만, 목표 자체는 비교적 좁다. 경로를 식별하고, 그 위에 권위를 놓고, 마찰이나 금지를 부과하는 것이다.

대신 서른 살 부부에게 둘째를 갖도록 설득하는 문제를 생각해 보라.

동등한 스위치는 없다.

정부는 출산을 보조하고, 세제를 바꾸고, 어린이집을 짓고, 출산휴가를 수정하고, 특정 형태의 생식 자율을 만류하고, 가족 생활에 유리한 재현으로 미디어를 채울 수 있다. 이 조치들 중 어느 것도 부부의 향후 20년에 대한 사적 평가를 명령할 수 없다. 일자리가 살아남을지, 주택이 계속 감당할 수 있을지, 교육이 더 비싸질지, 조부모가 돌봄을 제공할 수 있을지, 한쪽 부모가 경력을 희생할지, 정치 환경이 더 제한적으로 될지, 또 한 아이를 키우는 것이 실제로 살고 싶은 미래에 대한 합리적 약속처럼 느껴질지.

중국은 2025년에 출생 792만 명만을 기록했고, 2024년 954만에서 줄었으며, 총인구는 339만 명 감소했다. 그 숫자만으로 개별 가족이 왜 그렇게 결정했는지를 확정하지는 못한다. 그러나 더 큰 한계를 아름답게 보여준다. 삶의 극히 내밀한 차원을 규제할 수 있는 국가도 낙관을 단순히 명령해서 존재하게 만들 수는 없다. (National Bureau of Statistics)

같은 비대칭이 거의 어디에나 나타난다.

정부는 자본이 머물도록 설득하는 것보다 자본이 떠나지 못하게 하는 것이 더 쉽다. 좋은 차입자를 제조하는 것보다 은행에 대출을 압박하는 것이 더 쉽다. 오늘 산 아파트가 15년 뒤에도 가치를 지킬 것이라고 가족에게 믿게 하는 것보다 지방정부에 주택을 지원하라고 지시하는 것이 더 쉽다. 진정으로 예상치 못한 산업이 나오는 분산된 실험을 생성하는 것보다 전략 산업을 발표하는 것이 더 쉽다.

권위주의의 유혹은 모든 문제를 첫 번째 범주로 해석하는 것이다. 첫 번째 범주의 도구가 통치자에게 보이기 때문이다. 명령이 내려지고, 회의가 열리고, 계좌가 정지되고, 규정이 공표되고, 통계가 수집되고, 관료가 완료를 보고하고, 관찰 가능한 무언가가 일어난다.

두 번째 범주는 짜증날 정도로 다르다. 그 상당 부분이 인간 기대의 내부에서 일어나기 때문이다.

그리고 기대는 부처에 복종하지 않는다.

판매자는 막을 수 있다. 구매자는 만들 수 없다.

이 구분은 부동산에서 특히 분명해진다.

수년간 주택은 중국에서 단순한 주거가 아니라 가계 부의 중심 저장소, 지방정부 재정의 원천, 건설 활동의 엔진, 그리고 기존 경제 질서에 참여하면 상승하는 자산으로 보상받을 것이라는 암묵적 약속으로 기능했다. 그 약속이 약해지자 베이징은 이 시스템이 능숙한 행정 문제와는 근본적으로 다른 문제를 얻었다.

국가는 주택담보대출 규칙을 바꾸고, 구매 제한을 조정하고, 신용 여건에 영향을 주고, 개발업자를 지원하고, 금융 배열을 재편하고, 지방정부에 시장을 안정시키라고 말할 수 있다. 직접 제조할 수 없는 것은 수백만 가계 내부의 믿음이다. 지금 부동산을 사는 것이 기다리는 것보다 낫다는 믿음.

2025년 말까지 중국 자신의 통계는 부동산 개발 투자가 연간 17.2퍼센트 감소하고, 신규 상업 주택 판매 면적이 8.7퍼센트 감소하며, 공식 조사가 다루는 70개 주요 도시 모두에서 중고 주택 가격이 전년 대비 하락했음을 보여주었다. 민간 투자 전반은 6.4퍼센트 감소했다. (National Bureau of Statistics)

이 숫자들은 점수판으로서보다 구분 자체의 증거로서 중요하다. 정부는 시장을 둘러싼 제도에 막대한 권위를 가지면서도, 실제로 시장을 구성하는 기대에 대해서는 훨씬 적은 권위를 가질 수 있다.

구매자는 보조받을 수 있지만 믿도록 강제될 수는 없다.

기업가는 자산을 해외로 옮기지 못하게 할 수 있지만 국내 투자 수익을 매력적으로 여기도록 강제할 수는 없다. 기업은 산업정책에 참여하라고 지시받을 수 있지만 다음의 상업적으로 변혁적인 기술을 발견하라고 명령받을 수는 없다. 은행은 신용을 연장하라고 들을 수 있지만, 계획 문서가 그것을 요구한다는 이유만으로 은행도 차입자도 수익 기회를 만나라고 명령받을 수는 없다.

권위주의적 힘의 어휘가 기만적이 되는 지점이다. 같은 정치 시스템은 계정이 방금 사라진 반체제 인사의 관점에서는 극도로 강해 보이고, 5억 가구가 내일에 대해 자신감을 느끼게 하려는 경제 계획자의 관점에서는 놀랍도록 제한적으로 보일 수 있다.

두 관찰은 동시에 참일 수 있다.

공포는 자신감보다 더 신뢰성 있게 복종을 만든다

이유는 신비롭지 않다. 강제와 자신감은 거의 반대 메커니즘으로 작동한다.

복종은 대상이 불복종이 비용을 수반한다고 믿기를 요구한다. 자신감은 대상이 자발적 행동이 기회를 수반한다고 믿기를 요구한다.

첫 번째 믿음은 종종 위에서 제조될 수 있다. 정부 자신이 처벌의 상당 부분을 통제하기 때문이다. 두 번째는 할 수 없다. 기회는 어떤 부처도 완전히 통제하지 못하는 광범위한 미래 조건들에 의존하기 때문이다. 소비 수요, 기술 변화, 재산권, 인구, 국제 시장, 규제 예측 가능성, 개인 창의성, 사회적 신뢰, 그리고 무엇보다 오늘의 규칙이 내일에도 충분히 이해 가능할 것이라는 기대.

이는 위험한 정치적 환상을 낳는다. 복종은 즉각적인 가시적 결과를 만들고 자신감은 느리게 확산되어 나타나기 때문에, 권위주의 관료제는 강제 도구가 “통하는” 도구라고 반복해서 결론 내릴 수 있다.

플랫폼이 금지된 자료를 삭제한다. 성공.

은행이 금지된 이체를 막는다. 성공.

회사가 규제 압력을 받은 뒤 활동을 취소한다. 성공.

관료가 시위가 퍼지기 전에 침묵시킨다. 성공.

각각의 개별 개입은 명령 시스템이 인상적인 도달 범위를 유지하고 있음을 보여준다. 그러나 나라가 직면한 더 어려운 질문에는 답하지 않는다. 가족이 방어적으로 저축하기보다 쓸 것인지, 기업가가 선택권을 보전하기보다 자본을 투입할 것인지, 젊은 성인이 축소하는 미래가 아니라 확장하는 미래를 중심으로 삶을 구성할 것인지, 경제가 누군가의 산업 계획에 이미 지정되지 않은 생산적 활동을 지속적으로 생성할 수 있는지.

실제로 통제에 대한 과도한 의존은 그 질문들에 대한 답을 잘못된 방향으로 바꾸기 시작할 수 있다.

통제가 권력을 집어삼킬 때

기업가가 10년과 자본의 대부분을 새 사업에 투입할지 결정하는 장면을 상상해 보라. 중요한 변수는 오늘의 세율이나 오늘의 보조금만은 아니다. 그는 알 수 없는 정치적 미래에 대한 의견을 형성해야 한다. 그 활동이 계속 합법적일지, 성공이 원치 않는 주목을 끌지, 자본이 결국 이동될 수 있을지, 계약이 계속 집행 가능할지, 규제 캠페인이 산업의 경제학을 갑자기 다시 쓸 수 있을지, 5년 뒤 회사를 규율하는 정치적 우선순위가 오늘과 닮아 있을지.

재량적 통제의 도구가 하나 더 추가될 때마다 그 계산은 바뀐다.

이것이 규제가 자동으로 투자를 파괴한다는 뜻도, 정부가 시장을 규제할 능력을 가져서는 안 된다는 뜻도 아니다. 더 깊은 문제는 정치적 재량 자체가 경제 행위자가 직면하는 가장 큰 불확실성 중 하나가 될 때 생긴다. 그 지점에서 사회를 더 통치 가능하게 만들도록 설계된 기계는 장기 약속을 덜 매력적으로 만들 수 있다.

정부는 자본 도피에 자본에 대한 통제를 조여 대응한다. 특정 도피 경로를 줄이면서 동시에 투자자에게 유동성과 지리적 분산이 왜 가치 있는지를 상기시킨다. 비관적 발언에 비관적 발언을 제한해 대응한다. 가시적 비관을 줄이면서 공공 정보를 덜 신뢰할 만하게 만든다. 약한 기업가 정신에 보조금과 정치 캠페인으로 대응한다. 우대 부문의 활동을 늘리면서 기업이 정부가 상상하지 못한 기회를 발견하기보다 정부 우선순위에 최적화하도록 장려한다.

역설은 모든 개입이 국지적으로 성공하면서 시스템이 전역적으로 악화할 수 있다는 것이다.

문은 성공적으로 잠긴다. 그러나 건물 안에 남고 싶어 하는 사람은 줄어든다.

통제와 권력의 구분이 의미론이 아닌 이유이다. 그것은 국가와 사회 사이의 근본적으로 다른 두 관계를 기술한다.

통제는 묻는다. 국가는 얼마나 많은 선택을 제거할 수 있는가.

권력은 묻는다. 사회는 얼마나 많은 미래를 만들 수 있는가.

아니라고 말할 수 있는 국가

레닌주의 정치 전통은 한 가지 특정한 조직 형태에 예외적으로 능숙했다. 자율적 권력의 중심을 식별하고 그것들을 정치적 위계에 종속시키는 것. 독립 조직, 통제되지 않는 미디어, 자본의 사적 집중, 종교 기관, 지적 네트워크, 노동 운동, 지역 당국, 결국 집권 조직 내부의 파벌조차, 허가 없이 행동할 능력을 가졌기 때문에 문제가 될 수 있었다.

그 공포를 중심으로 세워진 시스템은 자연스럽게 “아니오”라고 말하는 비범한 능력을 발달시킨다.

독립 정치 조직은 안 된다. 통제되지 않는 미디어 플랫폼은 안 된다. 제한 없는 자본 이동은 안 된다. 특정 역사 서사에 대한 공개 도전은 안 된다. 정치적으로 자율해질 만큼 큰 제도는 안 된다.

그러나 현대 경제는 허가만으로 전부 세워질 수 없다.

2040년의 가장 가치 있는 회사는 2026년에 어떤 부처도 전략적으로 중요하다고 여기지 않는 아이디어에 의존할 수 있다. 자본의 가장 생산적인 배분은 현재 산업 계획의 우선순위와 모순될 수 있다. 산업을 바꾸는 문화 상품은 처음에는 경박해 보일 수 있다. 중요한 기술을 낳는 과학적 가설은 지적 막다른 골목으로 시작할 수 있다. 새 시장을 만드는 기업가는 처음에는 돈을 낭비하는 것처럼 보일 수 있다.

그러므로 창조는 통제 시스템이 심리적으로 어렵게 여기는 것을 요구한다. 유용성을 미리 알 수 없는 막대한 양의 활동을 허용하는 것.

이것은 시장에 대한 낭만주의가 아니다. 시장은 엄청난 돈을 낭비한다. 기업가는 터무니없는 결정을 내린다. 투자자는 터무니없는 것에 자금을 댄다. 과학자는 쓸모없는 아이디어를 쫓는다. 대부분의 실험은 실패한다.

그러나 실패는 정보 시스템의 일부이다.

실험의 산물을 원하면서 실험의 무질서를 용인하지 않는 정부는 구조적 모순에 직면한다. 예측 불가능성을 최소화하면서 혁신을 원하고, 자율을 최소화하면서 기업가 정신을 원하며, 정치적 재량을 최대화하면서 민간 투자를 원하고, 자본의 자유를 제한하면서 글로벌 자본을 원하며, 그 약속이 작동하는 환경을 다시 쓸 권리를 국가가 유보한다고 끊임없이 상기시키면서 시민이 30년 약속을 할 만큼 자신 있기를 원한다.

이러한 목표들은 더 나은 행정으로 항상 화해될 수 없다.

계기판 문제

이것이 또한 고도로 집권화된 정부가 직접 만들어낼 수 없는 것들의 측정 가능한 대리 지표에 매료될 수 있는 이유를 설명한다.

자신감을 명령할 수 없으면 대출을 측정한다. 혁신을 명령할 수 없으면 특허를 측정한다. 기업가 정신을 명령할 수 없으면 신규 등록 회사를 센다. 가족 낙관을 명령할 수 없으면 출산 보조금을 발표하고 결혼을 센다. 경제 활력을 명령할 수 없으면 투자, 생산, 전략 산업의 목표를 정한다.

지표가 반드시 거짓인 것은 아니다. 실수는 더 미묘하다. 행정 개입의 측정 가능한 산출이, 개입이 만들려 했던 기저의 사회적 조건과 혼동된다.

그러므로 정부는 점점 더 정교한 계기판을 쌓으면서 그 아래의 기대와 접촉을 잃을 수 있다.

이것이 현재 중국 경제가 진정한 산업적 강점을 보여주면서 다른 곳에서는 뚜렷한 약점을 동시에 보여줄 수 있는 이유 중 하나이다. 최근 데이터는 국내 수요와 부동산 투자가 약한 가운데서도 선진 제조와 산업용 로봇, 배터리 같은 부문에서 여전히 확장을 보여준다. 그 조합은 모순이 아니다. 지정된 영역에 자원을 극히 효과적으로 집중할 수 있으면서 사회 전체에 넓은 자신감을 제조하는 데는 고심하는 시스템에서 바로 기대할 수 있는 것이다. (Reuters)

실수는 어느 한쪽 반쪽만 보고 그것이 국가 전체를 기술한다고 상상하는 것이다.

중국은 행정적으로 무력하지도 전능하지도 않다. 집중, 조정, 인프라, 제한과 관련된 영역에서 막강한 능력을 가진다. 더 드러내는 질문은 그 능력들이 결정적 변수가 자발적 믿음인 문제를 풀 수 있는가이다.

그것은 훨씬 더 어려운 시험이다.

가장 어려운 권력의 형태

아마도 정치 권력의 가장 깊은 형태는 사람들이 떠나기를 두려워하게 만드는 능력이 아니라, 충분한 사람들이 머무는 것이 가치 있다고 독립적으로 결정하는 사회를 만드는 것이다.

돈이 국경을 넘지 못하게 하는 능력이 아니라, 자본이 자발적으로 들어오려고 경쟁할 만큼 매력적인 기회를 만드는 것이다. 주택에 대한 나쁜 소식을 억누르는 능력이 아니라, 가계가 수십 년의 저축을 걸 만큼 신뢰할 수 있는 제도를 세우는 것이다. 시민에게 아이가 바람직하다고 말하는 능력이 아니라, 수백만 부부가 지시받지 않고도 그 결론에 이르는 미래를 만드는 것이다. 내일의 산업을 지정하는 능력이 아니라, 정부가 필요하다고 알지 못했던 산업을 사람들이 반복해서 발견하는 환경을 유지하는 것이다.

이런 종류의 권력은 명령을 덜 내리기 때문에 더 약해 보인다.

실제로는 세우기가 더 어렵다.

그러므로 베이징의 위험은 단순히 통제를 너무 많이 행사하는 것이 아니다. 더 중대한 가능성은, 수십 년의 행정 통제 확장이 정치 시스템으로 하여금 통제가 무엇을 성취할 수 있는지를 오해하게 하여, 행동을 제한하는 능력이 결과를 생성하는 능력의 증거로 가장하기 시작하는 것이다.

검열 명령은 문장 하나를 지울 수 있다.

규제는 금융 경로를 닫을 수 있다.

경찰 기구는 조직이 형성되는 것을 막을 수 있다.

이것들은 진짜 능력이며, 그렇지 않은 척하면 중국 국가에 대한 어떤 분석도 진지하지 않게 된다. 그러나 그중 어느 것도 사회가 내일을 신뢰하라고 명령할 수는 없다.

이 구분은 나라가 어려운 시기에 들어갈 때 바로 더 중요해진다. 확장의 문제와 정체의 문제는 다른 형태의 권력을 요구하기 때문이다. 확장기에는 행정 통제가 다른 곳에서 생성된 낙관 위에 올라탈 수 있다. 기업은 수익이 높아서 투자하고, 가계는 자산이 오르니까 사고, 젊은이는 미래가 현재보다 커 보이니까 불확실성을 견디며, 관료는 이 모든 자발적 운동을 국가 자신이 그 운동을 만들었다는 증거로 쉽게 착각할 수 있다.

방향이 바뀌면 환상이 보이게 된다.

정부는 스위치를 거의 모두 여전히 가지고 있음을 발견한다. 그러나 그것들을 당겨도 실제로 원하는 것은 점점 덜 나온다. 퇴장을 제약하고, 불만을 검열하고, 구매를 보조하고, 은행에 지시하고, 다음 산업을 발표할 수 있다. 그 사이 행정 표면 아래에서 일어나는 사적 계산은 거꾸로 명령할 수 없는 논리에 따라 계속 움직인다.

국가는 현재를 통제하는 데 극도로 능숙해지면서 사람들에게 미래에 투자하도록 설득하는 능력을 점차 잃을 수 있다.

그것은 권력의 부재가 아니다.

그것은 특정한 종류의 권력이며, 전체로 착각된 것이다.