아무도 조종하지 않는 나라

중국공산당이 행정 통제를 역사의 통제로 착각한 방식

중국이 유난히 지적인 사람들에 의해 통치된다고 믿는 것은 기이한 위안이다.

이 믿음은 중국공산당의 찬양자에게만 한정되지 않는다. 그 비판자들은 종종 바로 그 가정을 뒤집힌 형태로 재생산한다. 베이징이 자본을 제한하고, 개발업자를 구제하고, 주택담보대출 규칙을 바꾸고, 기술 회사에 압력을 가하고, 산업 보조금을 확대하고, 신용을 풀거나 갑자기 규제를 조이면, 관찰자들은 즉시 그 움직임 뒤의 총계획을 찾는다. 한쪽은 이를 장기 전략이라 부르고, 다른 쪽은 권위주의적 계산이라 부른다. 양쪽 모두 같은 전제에서 출발한다—정치 시스템 안의 어딘가에, 나라가 어디로 가는지를 이해하고 그곳으로 데려가는 데 필요한 도구를 가진 사람들이 있다는 전제.

중국의 부동산 시장은 더 단순하고 더 불안한 가능성을 제시한다. 어쩌면 그런 통제실은 없을지도 모른다.

이것이 중국 국가가 보통의 행정적 의미에서 약하다는 뜻은 아니다. 토론을 검열하고, 회사를 닫고, 은행 이체를 제한하고, 동네를 철거하고, 학교 교과과정을 바꾸고, 상대를 구금하고, 은행에 대출을 명령하고, 지방정부에 미분양 아파트를 사도록 지시하며, 광대한 영토에서 주택담보대출 규칙을 바꿀 수 있다. 실수는 이러한 관찰에서 훨씬 더 큰 결론으로 나아가는 것이다. 수백만 건의 개별 거래에 강력히 개입할 능력이, 그 모두가 만들어내는 역사적 방향을 결정할 동등한 능력을 함의하는 것처럼.

그것들은 전혀 다른 권력의 형태이다.

중국 부동산 호황의 상당 기간, 거의 모든 정책은 사후에 강세 설명에 편입될 수 있었다. 금리가 내리면 더 싼 돈이 주택 가격에 대한 지원으로 묘사될 수 있었고, 통화 여건이 조이면 더 강한 성장, 통화에 대한 신뢰, 또는 바람직한 도시 부동산의 가정된 희소성이 대신 원용될 수 있었다. 구매 제한은 수요가 정부가 억눌러야 할 만큼 강력하다는 것을 보여주었고, 그 제한의 완화는 정책 결정자가 시장을 지지한다는 것을 보여주었다. 상승하는 가격은 경제의 힘을 확인했고, 그 상승하는 가격을 억제하려는 정부 시도는 그것을 다시 확인했다.

순환이 돌아서자 해석 기계는 그저 스스로를 뒤집으면 되었다. 더 낮은 금리는 이제 절망의 증거로 읽힐 수 있었다. 당국이 여건이 악화되지 않는 한 인하하지 않을 것이기 때문이다. 더 조인 돈은 부채를 진 가계와 개발업자에 대한 또 한 번의 타격으로 해석될 수 있었다. 구매 제한을 푸는 것은 자연 수요가 사라졌다는 신호가 될 수 있었고, 제한을 유지하는 것은 회복을 막는다는 비난을 받을 수 있었다. 하락하는 가격은 가계 신뢰를 약화시켰고, 약한 신뢰는 구매를 줄였으며, 감소하는 토지 수입은 지방정부 재정을 해쳤고, 재정 스트레스는 한때 전체 구조를 계속 움직이게 할 능력이 있어 보였던 바로 그 정부들의 능력을 줄였다.

흥미로운 부분은 하나의 해석이 항상 틀려야 한다는 것이 아니다. 흥미로운 부분은 기초 순환의 방향이 이미 알려지면 거의 어떤 정책에도 설득력 있는 인과 이야기를 붙일 수 있다는 것이다.

이는 중국에 대한 정치 논평의 상당 부분에 의심을 품게 해야 한다. 인간은 사건 뒤에 쓰인 설명을 그 사건을 일으킨 힘으로 착각하는 데 비범할 정도로 능숙하기 때문이다. 매일 새벽 전에 우는 수탉은 일출에 대한 인상적인 이론을 발전시킬 수 있고, 30년 확장기에 작동한 관료제는 성장을 제조하는 자신의 능력에 대한 똑같이 인상적인 신화를 축적할 수 있다.

바람이 바뀌면 그 차이가 보이게 된다.

부동산 시장은 결코 부동산 시장만이 아니었다

중국의 주택 호황은 주택 당국, 중앙은행, 또는 어떤 특정 공산당 지도부보다 훨씬 더 큰 힘들에 의해 만들어졌다. 거대한 농촌에서 도시로의 이동, 가구 형성, 소득 상승, 신용 확장, 토지 거래에 의존하는 지방정부, 레버리지로 운영하는 개발업자, 투자 대안이 제한된 가계, 도시 부동산이 계속 오를 것이라는 기대, 그리고 건설이 동시에 고용, 담보, 지방 수입, 헤드라인 성장을 만들어낼 수 있는 정치경제.

이러한 힘들 중 많은 것이 대략 같은 방향을 가리킬 때, 정책은 거대한 오차 여유를 누렸다. 정부는 시스템의 한 부분을 조이면서 다른 부분은 계속 확장하게 둘 수 있었고, 규제 실수를 하고 나중에 되돌릴 수 있었으며, 어떤 위원회도 만들지 않은 인구·금융 조건이 부분적으로 만들어낸 성과의 공을 주장할 수 있었다.

환경은 이제 매우 다르다. 중국 공식 통계는 2025년에 인구가 339만 명 감소했고, 인구의 23퍼센트가 이미 60세 이상이었음을 보여준다. (National Bureau of Statistics) IMF는 높은 부채, 약한 국내 수요, 인구 고령화, 투자 수익 하락, 생산성 성장 둔화와 상호작용하는 장기 부동산 조정을 기술하고, 세계은행은 별도로 토지 매각 수입 하락과 무거운 지방정부 부채가 만든 취약성을 기록했다. (IMF)

이것들은 중난하이의 스위치가 아니다.

그것들은 축적된 조건이다. 태어나지 않은 아이는 주택담보대출 금리를 25베이시스포인트 낮춘다고 만들어지지 않는다. 아파트가 신뢰할 만하게 오를 것이라는 믿음을 멈춘 가계는 그 믿음을 회복하라고 간단히 명령받을 수 없다. 옛 발전 모델이 끝없이 오르는 토지 가치에 의존했던 지방정부는 새 구호를 받는 것만으로 옛 산술을 되돌릴 수 없다. 확장기 동안 쌓인 부채는, 확장을 장려한 기관이 또 하나의 지시를 내릴 행정 권한을 유지한다고 해서 사라지지 않는다.

중국인민은행이 거의 손을 놓고 있었던 것은 아니다. 2024년 정책금리를 낮추고, 대출우대금리를 밀어 내리고, 주택담보대출 금리의 전국 하한을 없애고, 기존 주택담보대출 비용을 줄이고, 주택 흡수를 지원하기 위한 금융을 만들었다. (People’s Bank of China) 그러나 부동산 조정이 지속되는 것이야말로 이 에피소드를 지적으로 유용하게 만든다. 그것은 통화정책이 무의미하다는 것도, 베이징이 특정 시장을 안정시킬 능력이 없다는 것도 보여주지 않는다. 그것이 보여주는 것은 더 좁지만 더 중요한 점이다. 정책 도구의 존재는 그 도구들이 영향을 주려는 시스템에 대한 주권과 결코 혼동되어서는 안 된다.

선장은 키를 돌릴 수 있다. 그것이 그가 바다를 지휘한다는 뜻은 아니다.

소용돌이

정치 언어는 역사를 차량으로 상상하도록 부추긴다. 운전자가 있고, 핸들이 있고, 목적지가 있다. 권위주의 국가는 이 비유를 더욱 공격적으로 장려한다. 그 정당성이 부분적으로 결과를 의도의 산물로 제시하는 데 의존하기 때문이다. 성장이 일어난 것은 지도부가 성장을 계획했기 때문이고, 기술 진보가 일어난 것은 국가가 기술을 선택했기 때문이며, 안정이 존재하는 것은 당이 안정을 만들었기 때문이다. 무언가 잘못되면 새로운 캠페인, 위원회, 규제, 계획이 의도된 궤적을 복원할 것이다.

그러나 큰 사회는 자동차보다 소용돌이를 닮았다.

인구는 한 방향으로 움직이고, 부채는 다른 방향으로, 기술 변화는 다른 방향으로, 가계 기대는 다른 방향으로, 국제 자본은 다른 방향으로, 무역 관계는 다른 방향으로, 지정학적 위험은 또 다른 방향으로 움직인다. 각 힘은 다른 힘을 수정하고, 때로는 강화하고 때로는 상쇄하며, 수백만 명은 다른 모두가 곧 할 것이라고 믿는 것에 반응하여 끊임없이 자신의 행동을 갱신한다.

정부는 그 소용돌이 안의 힘 중 하나이다. 강력한 정부는 예외적으로 큰 힘일 수 있다. 자본을 돌리고, 유인을 바꾸고, 제도를 파괴하고, 산업을 보조하고, 거래를 막고, 협력을 거부하는 사람들에게 막대한 비용을 부과할 수 있다. 할 수 없는 것은 소용돌이 밖에 서는 것이다.

이 구분은 중화인민공화국에서 특히 중요하다. 정치 시스템이 수십 년 동안 반대의 인상을 키워왔기 때문이다. 공산당은 통치할 권리만을 주장하지 않는다. 그 정치 언어는 반복적으로 발전을 계획, 목표, 캠페인, 지도부 결정을 통해 조직할 수 있는 것으로 제시한다. 현대의 통화정책 문서조차 신용, 부동산, 금융 시장, 기대를 안내하도록 설계된 정교한 개입의 집합을 기술한다. (People’s Bank of China) 결과는 기이한 지적 함정이다. 개입의 가시성이 개입의 효과성의 증거가 되고, 정부 대응의 존재가 정부가 자신이 대응하는 과정의 앞에 여전히 있다는 증명으로 착각된다.

그러나 개입은 마찬가지로 쉽게, 사건들이 이전 정책이 세워진 가정에서 벗어났다는 증거가 될 수 있다.

정부가 한때 필요하다고 여긴 제한을 없애고, 한때 너무 낮다고 걱정했던 차입 비용을 깎고, 이전 성장이 만든 부채를 재구성하고, 한때 공식 장려가 필요 없었던 신뢰를 되살리려 할 때, 그 연쇄는 전지한 국가가 판 위에서 말을 움직이는 것을 드러내지 않는다. 그것은 어떤 관료제도 완전히 모형화할 수 없는 속도로 계속 변하는 조건에, 종종 총명하게 때로는 서툴게, 적응하는 정치 기관을 드러낸다.

이것은 중국만의 것이 아니다. 행정 권력과 역사적 통제의 구분은 워싱턴, 도쿄, 브뤼셀, 그리고 다른 모든 수도에 적용된다. 중국을 유난히 드러나게 하는 것은 그 행정 장치의 비범한 도달 범위와 그 지식의 훨씬 더 평범한 한계 사이의 거리이다.

장치가 강해 보일수록 그 한계를 잊기 쉬워진다.

통제실 신화

환상이 살아남는 또 다른 이유가 있다. 성공은 무지를 숨긴다.

노동연령 인구가 확대되고, 도시화가 가속되며, 외국 자본이 들어오고, 세계 무역이 열리며, 기술이 수입되고 적응되고, 가계 소득이 낮은 기반에서 오르며, 인프라 투자가 여전히 큰 수익을 내고, 부동산 가치가 오르는 시기에 통치하는 정부를 상상해 보라. 그런 환경에서는 많은 서로 다른 정책 선택이 작동할 수 있다. 주변 시스템이 끊임없이 실수를 용서하기 때문이다.

그런 조건에서 20년 후 승진한 관료들은, 자신이 기계를 이해한다고 진심으로 믿을 수 있다. 그들이 그 제어를 조작하는 동안 기계가 계속 돌아갔기 때문이다.

투자자도 같은 실수를 할 수 있다. 기업가, 경제학자, 세대 전체도 그렇다. 자산이 20년 오르면 성공한 참가자마다 결국 왜 자신의 결정이 그 결과를 만들었는지에 대한 설명을 발전시킨다. 그 설명은 진정한 통찰을 담을 수도 있다. 그러나 운, 순환, 구조적 순풍이 이야기에서 사라질 때 그것은 위험해진다.

확장기에서 정체로의 전환이 지적으로 잔인한 이유이다. 같은 제도가 남아 있고, 같은 부처가 문서를 발표하며, 같은 관료가 회의를 열고, 같은 국가가 가공할 강제 능력을 유지하지만, 어제의 행동은 더 이상 어제의 결과를 만들지 않는다. 주변 힘의 배치가 바뀌었기 때문이다.

중국은 은행에 신용을 제공하라고 명령할 수 있지만, 가계에 부채를 욕망하라고 명령할 수는 없다. 선택된 산업을 보조할 수 있지만, 외국에 무제한 산업 산출을 흡수하라고 명령할 수는 없다. 자본 이동을 제한할 수 있지만, 제한 자체가 자본에 대한 기대를 바꾼다. 비관적 발언을 억누를 수 있지만, 문장 하나를 지운다고 비관을 일으킨 대차대조표가 고쳐지지는 않는다. 목표를 발표할 수 있지만, 목표는 행정 대상으로 남는 동안 인구 구조, 생산성, 대외 수요, 사적 기대는 그들 자신의 상호작용하는 논리에 따라 계속 진화한다.

IMF의 현재 평가는 이러한 제약 중 일부를 통상적 경제 언어로 포착한다. 부동산 수축은 주요 국내 위험으로 남아 있고, 높은 부채는 국내 수요의 약함을 증폭할 수 있으며, 노동력은 줄어들고, 투자 수익은 떨어지고, 생산성 성장은 둔화했다. (IMF) IMF의 모든 처방을 받아들일 필요는 없다. 진단이 함의하는 것을 알아차리면 된다. 이 변수들 중 어느 것도 지시를 기다리는 부하처럼 행동하지 않는다.

건물 안의 사람들

20세기 정치의 가장 이상한 유산은, 아마도 권위주의 정부를 그들이 통치하는 사회보다 지적으로 우월하다고 상상하는 경향일 것이다. 정보가 비밀이기에 그 비밀 정보는 비범해야 한다고 가정하고, 회의가 닫힌 문 뒤에서 열리기에 그 문 뒤의 사람들이 바깥의 누구에게도 없는 현실의 차원을 논의한다고 상상한다.

때로는 그렇다.

그러나 비밀은 정교함만큼이나 쉽게 혼란을 숨길 수 있고, 위계는 혼란을 바로잡기 더 어렵게 만든다. 아래에서 올라오는 정보가 유인, 경력, 정치적 기대를 통해 걸러지기 때문이다. 따라서 대륙 전체에 결정을 집행할 수 있는 시스템은 비범한 집행 능력을 가지면서도, 그 결정 자체가 잘못된 모형 위에 있는지를 발견하는 데는 놀랍도록 서툴 수 있다.

중국을 완벽하게 조종되는 권위주의 선박으로 그리는 이미지가 가장 설득력을 잃는 지점이다. 이 비유가 실패하려면 무능한 지도자가 필요하지 않다. 매우 지적인 관료들조차 같은 근본 문제에 직면할 것이다. 어떤 위원회도 십억 명이 넘는 사람들의 사적 정보, 변하는 선호, 인구학적 결정, 기술적 놀람, 국제적 반응, 재귀적 기대를 지속적으로 집계할 수 없기 때문이다.

집권화는 명령을 내릴 능력을 높이면서 동시에 어떤 명령을 내려야 할지를 결정하는 데 이용 가능한 정보의 다양성을 줄일 수 있다.

두 능력은 같지 않다.

그래서 국가는 결과를 결정할 능력이 줄어드는 바로 그때 더 통제적으로 될 수 있다. 불확실성에 직면하면 집권화된 정치 조직은 자연스럽게 자신이 가진 도구에 손을 뻗는다. 또 하나의 규제, 또 하나의 캠페인, 또 하나의 보고 요건, 또 하나의 제한, 또 하나의 목표, 또 하나의 기대 관리 시도. 각 개입은 행동을 바꿀 수 있고, 때로는 극적으로 바꾼다. 그러나 변경은 숙달과 같은 것이 아니다. 실제로 개입은 더 많은 개입을 요구하는 2차 반응을 만들어, 통제의 인상적인 밀도가 시스템이 얼마나 반응적으로 되었는지를 감추기 시작할 때까지 이어질 수 있다.

밖에서 보면 이것은 전능처럼 보일 수 있다.

인과 시스템 안에서 보면, 그것은 훨씬 더 즉흥처럼 보일 수 있다.

역사는 명령을 받지 않는다

그러므로 더 깊은 실수는 특별히 경제적인 것이 아니다. 그것은 역사 이론이다.

우리는 의도적 설명을 좋아한다. 그것들이 거대한 시스템을 이해 가능하게 만들기 때문이다. 중국이 상승한 것은 누군가가 그 상승을 설계했기 때문이고, 중국이 느려지는 것은 누군가가 실수를 했기 때문이며, 주택이 오른 것은 베이징이 오르기를 원했기 때문이고, 주택이 떨어지는 것은 베이징이 잘못된 정책을 선택했기 때문이며, 기술이 진보하는 것은 산업정책이 올바른 부문을 선택했기 때문이고, 자본이 후퇴하는 것은 특정 지도자가 그것을 겁주었기 때문이다. 개인의 결정은 분명히 중요하고, 때로는 막대하게 중요하다. 그러나 모든 움직임 뒤에 운전자를 찾으려는 욕망은, 역사적 방향이 어떤 참여자도 통제하지 않는 힘들 사이의 상호작용에서 나온다는 가능성을 가린다.

중국공산당은 그 힘들에 영향을 줄 수 있고, 그 손에 집중된 비범한 제도적 권력 때문에 덜 집권화된 시스템의 정부들보다 그중 일부를 더 폭력적으로 영향을 줄 수 있다. 자신이 내리는 선택을 통해 결과를 더 좋게 또는 더 나쁘게 만들 수도 있다. 설득력 있게 소유할 수 없는 것은, 그 정치적 미학이 너무 자주 함의하는 것—사회 위에 있어 역사 자체를 관리할 수 있는 외부 위치—이다.

그런 위치는 없다.

그러므로 중국의 미래에 대한 가장 드러내는 질문은 베이징이 다음에 무엇을 하려 하는지가 아닐 수 있다. 의도는 중요하지만 하나의 변수일 뿐이다. 더 어려운 질문은 인구 수축이 부채와 상호작용할 때, 부동산 기대가 가계 행동과 상호작용할 때, 기술 변화가 고용과 상호작용할 때, 산업정책이 대외 저항과 상호작용할 때, 자본 통제가 신뢰와 상호작용할 때, 정치적 집권화가 중심에 도달하는 정보의 질과 상호작용할 때 무슨 일이 일어나는가이다.

그 힘들은 다음 회의를 기다리지 않는다.

부동산 시장이 경제 이야기 이상인 이유이다. 상승기에는 거의 모든 길이 위로 이어지는 듯했고, 정책 결정자들은 자신의 손이 그 움직임을 만들어낸다고 설득력 있게 상상할 수 있었다. 하강기에는 같은 손이 여전히 제어 위에 있다. 그러나 모든 움직임의 의미는 바뀌었다.

건물은 여전히 관료로 가득하다. 지시는 여전히 도착한다. 통계는 여전히 수집되고, 계획은 여전히 발표되며, 은행은 여전히 지시받을 수 있고, 막대한 행정 권력은 여전히 베이징에 집중되어 있다.

그러나 행정 권력은 결코 핸들과 같은 것이 아니었다.

그리고 역사는 결코 자동차가 아니었다.